Zur Entstehungsgeschichte und den Zielen des Gesetzgebers 1935

Zur Entstehungsgeschichte des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 13. Dezember 1935

Das „Gesetz zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung“ (seit 1958 „Rechtsberatungsgesetz“), hat eine gewisse Bewunderung gefunden, weil es in ihm mit wenigen Paragraphen gelungen sei, ein hohes Maß an Unklarheit zu stiften. Darüberhinaus wird das RBerG mitunter aufgrund seiner Entstehungsgeschichte kritisiert. Die Frage ist, ob es von seiner ursprünglichen nationalsozialistischen Infektion in der Folgezeit geheilt worden ist.

Explizite NS-Gehalte des Gesetzes von 1935 sind unverkennbar:- Die NSDAP mit ihren „Gliederungen“ und den ihr angeschlossenen „Verbänden“ war privilegiert, was noch in heutigen Gesetzessammlungen in Art. 1 § 3 Nr. 1 RBerG durch (…) markiert wird – als ob hier ein Platz frei gehalten werden müßte. - In der 1. AVO wurde bestimmt, dass Juden von der Rechtsberatung ausgeschlossen seien („Juden wird die Erlaubnis nicht erteilt.“: § 5 der 1. AVO). - Deshalb war auch ein Abstammungsnachweis zu erbringen (gemäß § 11 der 1. AVO).

Die Frage ist, ob das Gesetz - nachdem diese erkennbar braunen Flecken getilgt worden waren – nunmehr fleckenlos rein von bundesdeutschen Gerichten angewendet werden konnte. So einfach wird man die Vergangenheit wohl nicht los. Auch nach Beseitigung der parteipolitischen und antisemitischen Elemente wird man den zeitgeschichtlichen Kontext zu beachten haben, in dem das RBerG steht. Was die rechtsberatenden Berufe, insbes. die Rechtsanwaltschaft betrifft, ist der gekennzeichnet durch eine Kombination von Ausschluß und Integration der Nicht-Ausgeschlossenen. Wenn man sich einer modischen Terminologie bedienen will: der Kombination von Exklusion und Inklusion. Durch das Gesetz über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft vom 7.4.1933 wurden rassisch und politisch missliebige Personen aus der Rechtsanwaltschaft ausgeschlossen (bzw. ihnen der Zugang versperrt). Die in ihrer Position verbliebenen konnten – angesichts einer schon damals beklagten „Anwaltsschwemme“ - über zusätzliche Mandate erfreut sein. Ebenso das Rechtsmissbrauchgesetz: es beendete die traditionelle Gewerbefreiheit auf dem Gebiet der Rechtsberatung und Rechtsbesorgung, schloß also viele von diesen Tätigkeitsbereichen aus, verlieh dafür aber den Rechtsanwälten quasi ein Monopol dafür. Die neue Rechtsanwaltsordnung, bekannt gemacht am 21.2.1936 , führte einen numerus clausus für die Berufsgruppe ein, schloß also viele Assessoren aus; dafür wurden für die Etablierten die Pfründe gesichert. Wir können hier das allgemeine Muster sozialer Integration im NS erkennen: das Zusammenschweißen der mit Zuckerbrot und Spielen versehenen Volksgemeinschaft wird verknüpft mit dem bis zur Extermination reichenden Ausschluß der „Volksfremden“. Dieser Mechanismus ist auch in den Berufen zu finden, die sich um die „Besorgung fremder Rechtsgeschäfte“ kümmern. Die Exklusion geht einher mit einer Erhöhung der standesrechtlichen Anforderungen an die Anwaltschaft als eines „Organs der Rechtspflege“. Deshalb muß man das Rechtsberatungsmißbrauchsgesetz im Zusammenhang mit anderen standesrechtlichen Regelungen sehen. Ein Kennzeichen des Umgangs totalitärer Regime mit vormals „freien Berufen“ könnte gerade darin bestehen, daß diese Berufsgruppen dadurch privilegiert, geschützt, in ihrem Zusammenhalt gestärkt, und so auch dem jeweiligen politischen Regime gewogen gemacht werden, dass man andere von ihren Tätigkeitsfeldern ausschließt.

Mitunter wird als Analogie zum Rechtsberatungsmißbrauchgesetz auf den Umgang der Nazis mit Heilberufen hingewiesen. Mit dem Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung (Heilpraktikergesetz) vom 17.2.1939 (RGBl I S. 251) und der 1. DVO v. 18.2.1939 (RGBl I, 259) wurde die berufsmäßige oder gewerbsmäßige Ausübung der Heilkunde erlaubnispflichtig. Nach Erteilung der Erlaubnis war die Berufsbezeichnung „Heilpraktiker“ zu führen. Juden erhielten keine Zulassung. Wer bislang die Heilkunde nicht berufsmäßig ausgeübt hatte, erhielt keine Erlaubnis mehr. Diesen Personen wurde aber eine erleichterte Zulassung zum Medizinstudium angeboten. (Das wird heute auch den Wirtschaftsjuristen (FH) angeraten. ) Sie konnten nach der Ausbildung die Bezeichnung „Arzt für Naturheilkunde“ führen. Als alleinige Berufsvertretung wurde nur noch die Deutsche Heilpraktikerschaft e.V. zugelassen. Der entscheidende Unterschied zum Rechtsberatungsmißbrauchgesetz liegt freilich darin, daß die unentgeltliche Heilbehandlung nicht verboten wurde.

Auffällig ist bei der Analyse der Gesetzesentstehung, dass kein empirischer Nachweis von „Missbräuchen“ erfolgte; vielmehr wurden nur Vorurteile bedient gegen „Winkeladvokaten“, „Volksschädlinge“ und überproportional vertretene jüdische Rechtsanwälte.

Allerdings scheint sich heute die Kritik am RBerG vor allem an der weiten Auslegung des Merkmals „geschäftsmäßig“ zu entzünden. Diese extensive Interpretation ist nicht erst Frucht der bundesdeutschen Rechtsprechung. In der NS-Zeit war man zunächst zurückhaltend. In der Kommentierung von Jonas wurde noch die Auffassung vertreten, dass es sich um eine „gewisse tatsächliche Häufigkeit der Betätigung“ handeln müsse. Dieser Auslegung folgte das Kammergericht nicht, als es 1937 festlegte: „Der Begriff der „Geschäftsmäßigkeit“ erfordert lediglich eine Selbständigkeit der Betätigung mit der Absicht ihrer Fortsetzung.“ Das Reichsgericht bekräftigte die Bedeutung des „inneren Tatbestandes“: „Das Kennzeichen der Geschäftsmäßigkeit einer Tätigkeit ist sonach, dass der Handelnde bei ihr beabsichtigt, sie in gleicher Art zu wiederholen und sie dadurch zu einem dauernden oder wenigstens zu einem wiederkehrenden Bestandteile seiner Beschäftigung zu machen (RGSt Bd. 61 S. 47, 51 flg., auch mit Beziehung auf den § 157 ZPO). Die Geschäftsmäßigkeit ist sonach ihrem Wesen nach ein Merkmal des i n n e r e n Tatbestandes, das (…) auch dann vorhanden sein kann, wenn im äußeren Tatbestande nur eine Einzelhandlung vorliegt.“

Nach 1945 kehrte man nicht zurück zu einem Zustand, in dem die Rechtsberatung für sozial Schwache von einer Vielzahl von Beratungsstellen betrieben wurde: von öffentlichen Rechtsberatungsstellen (heute nur noch in Hamburg und Lübeck), von Wohlfahrtsverbänden, Gewerkschaften u.a.. Sie waren nach 1933 von der NSDAP und ihren Verbänden übernommen worden (insbes. der DAF und der NS-Volkswohlfahrt).

Die Ziele des RBerG 1935

Die dürre Begründung des Rechtsberatungsmißbrauchsgesetzes enthält in einem Absatz Angaben zu dessen drei Zielen:

Schutz der Rechtssuchenden vor ungeeigneten Rechtsberatern („Winkelkonsulententum“). Heute heißt das „Verbraucherschutz“. Rechtsberater sollen qualifiziert sein, d.h. über Sachkunde und persönliche Zuverlässigkeit verfügen. Die Standesregeln sollen durch einen Berufsverband, etwa in Form einer Ehrengerichtsbarkeit, kontrolliert werden.

Die Begründung spricht weiterhin vom „Interesse der Behörden und sonstigen Dienststellen“. Dafür hat sich heute die Formel von der „Reibungslosigkeit der Rechtspflege“ oder von der „Reibungslosigkeit des Rechtsverkehrs mit Behörden und Gerichten“ eingebürgert. Sie sollen vor Belästigung, d.h. vor Inanspruchnahme durch unqualifizierte Berater geschützt werden.

Schließlich wird in der Begründung von 1935 die „wirtschaftliche Lage der Anwaltschaft“ angesprochen:

Zu den Gemeinwohlbelangen zählt das BVerfG in seinem Urt. v. 29.10.1997(BVerfG 97, 12, 31) auch den „Erhalt einer leistungsfähigen Berufsgruppe“. Dieser Belang sei allerdings nur insofern von Bedeutung, als er dem unmittelbaren Gesetzeszweck dient. Mit distanziertem Blick auf die Begründung von 1935 stellt das BVerfG fest, daß Konkurrenzschutz als solcher kein Gemeinwohlbelang sei. Das BVerfG stellt auch klar, daß die Ziele des RBerG abgewogen werden müssen gegen Grundrechte wie das der Berufsfreiheit. - Konkurrentenschutz wird heute von Anwaltseite vor allem mit dem Gleichheitssatz begründet als Schutz vor Wettbewerbsnachteilen, denen Rechtsanwälte unterliegen würden, wenn konkurrierende Berufe nicht ähnlich hohen standesrechtlichen Anforderungen genügen müßten.

Aus der Perspektive einer empirisch verfahrenden Effektivitätsforschung ist auffällig an der weiteren Gesetzesentwicklung und an der neueren Diskussion über das RBerG,- dass die zwei oder drei Ziele nicht präzisiert werden, sondern eher formelhaft erstarrt wiederholt werden; - dass die gesetzlichen Maßnahmen nicht daraufhin überprüft wurden, ob sie denn tatsächlich dazu beigetragen haben, dass diese Ziele (und in welchem Maße) realisiert wurden; - dass in der Rechtsprechung und in der Verwaltungspraxis bis in die jüngste Zeit die Erlaubnis- und Ausnahmetatbestände des RBerG nur formal angewendet wurden, ohne dass jeweils geklärt wurde, ob damit die Ziele erreicht oder verfehlt wurden. Hubert Rottleuthner in Zusammenarbeit mit Alexander Klose Vollständiger Text im Word- und PDF-Format: