Zur weiteren Entwicklung des RBerG nach 1945

Das Kontrollratsgesetz Nr. 1 hatte zur Folge, dass die rassistisch geprägten Bestimmungen in § 5 und § 11 II der 1. AVO nicht mehr angewendet wurden. Die Ausnahme zugunsten der NSDAP in Art. 1 § 3 Nr. 1 lief bereits seit dem Gesetz Nr. 2 ins Leere. - Seit 1949 war das RBerG Gegenstand von 20 Bundesgesetzen. Die zeitlichen Abstände der Änderungen werden kürzer: Waren es zwischen 1950 und 1960 eine, in den folgenden beiden Dekaden jeweils zwei und in den Achtzigern drei, so wird das Gesetz zwischen 1990 und 2000 neunmal geändert. Seit 2000 sind weitere drei Änderungen hinzugekommen.

Eine erste Gruppe von Änderungen wird durch historische Ereignisse, technische Neuerungen oder sonstige gesellschaftliche Entwicklungen ausgelöst, die allesamt keinen inhaltlichen Bezug zum RBerG haben. Es handelt sich also nicht um spezifische Änderungen, sondern das Gesetz wird – quasi reflexhaft – der „eigentlich“ zu regelnden Neuerung angepasst. Es begann 1958 im Rahmen der „juristischen Trümmerbeseitigung“ mit dem „Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts“ zur Bereinigung des Reichs- und Bundesrechts. Das alte „Gesetz zur Verhütung von Missbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung“ wurde unter der Überschrift „Rechtsberatungsgesetz“ neu veröffentlicht und erhielt sein heutiges - lückenhaftes - Erscheinungsbild. Die Liberalisierung der Außenwirtschaft erforderte 1961 Folgeänderungen im RBerG. Technische Neuerungen im anbrechenden Computerzeitalter führten im Jahr 1987 auch zu rechtlichen Innovationen und einer entsprechenden Ergänzung des RBerG. 1990 ist das Gesetz Gegenstand des Einigungsvertrages. Im Jahr 1994 löst die Neuordnung des Berufsrechts der Rechtsanwälte, die Einführung der Insolvenzordnung sowie die Reform des Markenrechts rein redaktionelle Änderungen aus. Schließlich hielt zum 1.1.2002 der Euro Einzug auch in das RBerG.

Bevor nun weitere spezifische Änderungen des RBerG entlang einzelner Berufs- und Tätigkeitsgruppen behandelt werden sollen, ist zunächst auf Änderungen des „allgemeinen Teils“ einzugehen. Im Zuge der Entkriminalisierung leichter Vergehenstatbestände wurde eine Zuwiderhandlung, die Art. 1 § 8 mit Geldstrafe bedrohte, 1968 in eine Ordnungswidrigkeit umgewandelt. Sechs Jahre später wurde die unbefugte Führung der bisher in § 132a StGB geschützten Berufsbezeichnung „Rechtsbeistand“ ebenfalls zu einer Ordnungswidrigkeit herabgestuft und in das RBerG integriert. Mit Beschluss vom 25.2.1976 erklärte das BVerfG § 1 I 1 der 1. AVO für nichtig, soweit sich daraus eine örtliche Begrenzung der Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten ergibt.

Zum 1.11.1981 wurde der Beruf der Vollrechtsbeistände „geschlossen“; Erlaubnisse nach dem RBerG werden seitdem nur noch für bestimmte Sachbereiche erteilt. Diese folgenreiche Änderung kam erstmals gegen Ende der Legislaturperiode im Juni 1980 im Rechtsausschuß des Bundestages zur Sprache. Begründet wurde der Antrag mit dem Wegfall eines Bedürfnisses nach Vollrechtsbeiständen. Angesichts der steigenden Komplexität des Rechts sei es vielmehr sinnvoll, nur noch Teilerlaubnisse für fünf abschließend aufgezählte Sachbereiche zu erteilen. Auch hätten die Standesorganisationen der Rechtsanwälte sowie der Rechtsbeistände auf eine solche Regelung gedrungen. Dem Vorwurf, der Rechtsausschuss dürfe sich nicht zum Lobby-Ausschuss für die Anwaltschaft machen, wurde als weiterer „Hauptgrund“ für die Änderung der Missstand sog. „Rechtsbeistandsschulen“ entgegengehalten. Hier würden Nichtjuristen in einem halben Jahr auf die Zulassung als Rechtsbeistand vorbereitet. Für Rechtssuchende bestehe die Gefahr der Verwechselung mit demjenigen, der zwei Staatsexamina abgelegt habe. - Die Gründe für die Auswahl und den Zuschnitt der Teilerlaubnisse sind dem stenographischen Protokoll der Sitzung des Rechtsauschusses nicht zu entnehmen. Sie finden sich erst im Bericht des Ausschusses vom 20.6.1980. Folgende Kriterien seien danach ausschlaggebend gewesen: Zum einen ein praktisches Bedürfnis nach Erteilung der jeweiligen Erlaubnis, zum anderen die Herausbildung von entsprechenden Berufen, deren Angehörige besonders qualifiziert seien. Mit den ausgewählten „traditionellen und eingebürgerten Bezeichnungen“ verbinde der Rechtsuchende eine genaue Vorstellung. Für keine der vorgenannten Tatsachenbehauptungen findet sich in den vom Bundestag archivierten Gesetzesmaterialien ein Beleg, so dass nicht beurteilt werden kann, auf welcher empirischen Grundlage der Ausschuss seine Empfehlung abgegeben hat. Weiterer Reformbedarf des RBerG kam in den Beratungen des Rechtsausschusses im Juni 1980 zwar zur Sprache, wurde aber bis zur geplanten „Generalbereinigung des Rechtsberatungsgesetzes in der nächsten Legislaturperiode“ vertagt. Eine solche „Generalbereinigung“ ist bis heute nicht erfolgt.

Die im Hinblick auf die eingefügte Textmenge umfangreichste Änderung der RBerG folgte am 31.8.1998. Die in Art. 1 § 1 eingefügten Absätze betreffen das Verwaltungsverfahren. Der neu eingefügte § 1a regelt in Anlehnung an § 55 BRAO die Rahmenbedingungen für die Bestellung eines Abwicklers. Die Ergänzungen des RBerG wurden von der Bundesregierung vor allem mit datenschutzrechtlichen Überlegungen begründet. Eine weitere Änderung im Rahmen dieses Gesetzes betraf Art. 1 § 5 Nr. 2. Die Abgrenzung der Befugnisse der Angehörigen steuerberatender Berufe zur allgemeinen Rechtsberatung sollte auf Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung klargestellt werden.

Damit wenden wir uns den Änderungen zu, die einzelne Berufe, Personen und Stellen betreffen. Zunächst noch einmal zu den steuerberatenden Berufen: Art. 1 § 4 war - als für die Abgrenzung zwischen Rechts- und Steuerberatung neben Art. 1 § 5 Nr. 2 zentrale Norm - Gegenstand zweier Änderungen in den Jahren 1975 und 1998 . In beiden Fällen wurde Art. 1 § 4 an § 1 I StBerG angepaßt, der den Anwendungsbereich des StBerG regelt. - Von der zuletzt genannten Änderung im Jahre 1998 waren auch die Rechts- und Patentanwälte betroffen: Art. 1 des Änderungsgesetzes regelte die Zulassung von Rechtsanwalts- und Patentanwaltsgesellschaften nach der BRAO bzw. der PatAnwO. Dies wurde in Art. 1 § 3 Nr. 2 nachvollzogen; zugleich klargestellt, dass die Tätigkeit einer solchen Gesellschaft nicht zu einer Ausweitung der Rechtsberatungsbefugnisse der für sie handelnden Personen führt. - Mit Beschluss vom 5.5.1987 hatte das Bundesverfassungsgericht die Reduzierung der Vollerlaubnis auf einen Katalog zulässiger Teilerlaubnisformen zwar grundsätzlich bestätigt, zugleich aber festgestellt, dass das Fehlen des Sachbereichs Versicherungsberatung in diesem Katalog mit Art. 1 § 1 I 2 mit Art. 12 I GG und Art. 3 I GG unvereinbar sei. Der Gesetzgeber reagierte am 13.12.1989. Der Umfang der Rechtsbesorgungsbefugnis des Versicherungsberaters sollte an die Praxis anknüpfen, die sich nach der Einführung des RBerG herausgebildet hatte. Dagegen würde eine gleichzeitige Tätigkeit als Angestellter einer Versicherung oder als Versicherungsagent zu einem die persönliche Eignung ausschließenden Interessenkonflikt führen. Der Rechtsausschuss des Bundestages empfahl schließlich eine weitere Präzisierung des Berufsbildes dahingehend, dass der Versicherungsvertreter nur beraten und außergerichtlich vertreten kann. - Die Teilerlaubnisform für Rechtskundige in einem ausländischen Recht erfuhr im Rahmen der Errichtung der Welthandelsorganisation 1994 eine Einschränkung: Außereuropäischen Erlaubnisinhabern konnte bisher – gewissermaßen als Annex zur Rechtsbesorgungsbefugnis im ausländischen Recht – ohne gesonderten Sachkundenachweis auch die Befugnis zur Rechtsbesorgung auch auf dem Gebiet des Rechts der Europäischen Gemeinschaft erteilt werden. Entsprechend den mit GATS eingegangenen Verpflichtungen der Bundesrepublik sollen Nichteuropäer eine entsprechende Erlaubnis nun jedoch nur noch begrenzt auf das Recht ihres Herkunftsstaates erhalten. Der Bundesrat machte die Bundesregierung schließlich darauf aufmerksam, dass die Bundesrepublik bei den Verhandlungen um GATS das Ziel verfolgt hatte, ausländischen Anwälten aus Vertragsstaaten eine Niederlassung nur bei Aufnahme in eine Rechtsanwaltskammer zu ermöglichen; nicht erwünscht sei die zusätzliche Möglichkeit einer Erlaubnis nach dem RBerG gewesen. Dieses Ziel wurde – wenn auch nicht in vollem Umfang – durch die Neuformulierung der Bedürfnisprüfung in Art. 1 § 1 II erreicht. Zum einen wurde klargestellt, dass EU-Angehörige von ihr nicht erfasst werden; für alle anderen wird nun jedoch nicht mehr allein darauf abgestellt, ob das Bedürfnis durch eine „hinreichende Zahl von Rechtsberatern gedeckt ist“ , sondern es können auch Erkenntnisse über laufende oder bevorstehende Gesuche um Kammeraufnahme gem. § 206 BRAO mit einbezogen werden. - Einzug in den Katalog der nicht vom RBerG berührten Tätigkeiten in Art. 1 § 3 hielten die Verbraucherzentralen und die Schuldnerberatungsstellen . Begründet wurde dies für die Verbraucherzentralen mit deren öffentlich-rechtlichem Charakter sowie dem Umstand, dass hier nicht nur Mitglieder, sondern jeder Verbraucher beraten würde. Eine Erweiterung des Aufgabenbereichs erfolgte im Jahr 2001. Verbraucherzentralen sollen Zahlungsansprüche, die wegen deren geringer Höhe von den Verbrauchern selbst nicht eingeklagt werden, in Zukunft als Prozessstandschafter oder Zessionar gerichtlich geltend machen können. Umstrittener war die Aufnahme einer Ausnahme für Schuldnerberatungsstellen. Durch die Neuregelung soll verhindert werden, dass diese Stellen bei ihrer Beratungstätigkeit wegen Verstößen gegen das RBerG belangt werden können. Die Änderung wird von der CDU/CSU-Fraktion als „Institutionalisierung von Laien im Gerichtssaal“ bezeichnet; eine Stellungnahme der BRAK wird zitiert, in der die Regelung als „unsystematisch, unprofessionell, kostenträchtig und überflüssig“ kritisiert wurde. Ist der Versuch der Einflussnahme einer Berufsgruppe in diesem Fall ohne Auswirkung geblieben, folgen mit den nächsten beiden Änderungen schließlich Beispiele für erfolgreiche Lobbyarbeit. Wiederum erst auf Vorschlag des Rechtsausschusses wird in Art. 1 § 7 ein nicht leicht verständlicher dritter Satz eingefügt. Mit ihm wird es berufsständischen Vereinigungen ermöglicht, die Beratung und Vertretung ihrer Mitglieder im Rahmen des Art. 1 § 7 auch durch eigens dafür gegründete 100%ige Tochterunternehmen durchzuführen. Diese als „lex DGB-Rechtsschutz GmbH“ bezeichnete Änderung wird in der Literatur als Beispiel dafür kritisiert, wie rasch und unkritisch der Gesetzgeber mögliche Hürden bei großen Vereinigungen beseitigt. Auch der Sinn der in Art. 1 § 5 eingefügten Nr. 4, der bisher letzten Änderung des RBerG, erschließt sich erst auf den zweiten Blick. Die vom Finanzausschuss aufgrund einer „Stellungnahme der Wirtschaft“ vorgeschlagene Änderung dient der Klarstellung, dass sog. Asset Backed Securities (ABS) sowie verwandte Finanzierungsformen nicht unter den Anwendungsbereich des RBerG fallen. Gewerblichen Unternehmern ist es seitdem erlaubt, auch solche Forderungen einzuziehen, die sie im Rahmen des Gewerbebetriebes abgetreten haben. Damit sollte die Rechtssicherheit für den „boomenden Markt für ABS-Transaktionen“ wiederhergestellt werden. Vor diesem Hintergrund wird der Schutzzweck des RBerG vom Finanzausschuss en passant auf den „Schutz des Bürgers vor der Erteilung von Rechtsauskünften durch hierfür nicht qualifizierte Anbieter“ reduziert, und somit als nicht tangiert angesehen.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass der Erlaubnisbereich des RBerG vom Gesetzgeber eingeschränkt, der Ausnahmenkatalog für spezielle Gruppen (z.T. auf Grund der Einflussnahme dieser Gruppen) erweitert und die Abgrenzung zu anderen Berufen präzisiert wurde. Wesentliche Änderungen wurden häufig erst während der Ausschussberatungen in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform des RBerG wird zwar gesehen, jedoch auf die lange Bank geschoben. Hubert Rottleuthner in Zusammenarbeit mit Alexander Klose Vollständiger Text im Word- und PDF-Format: